摘要：司法行政化是指司法机关在进行司法活动及人事管理等过程中借用行政管理模式，与行政管理体制和运作有着基本相同的属性，危害了司法权的独立性。司法行政化，有历史、文化、经济等方面的原因。本文将从我国司法实践中存在的行政化问题入手，一起浅谈克服司法行政化的方法。

    关键词：司法行政化  司法独立  司法管辖区  监督与被监督  案件审批  案件请示  错案追究

据《21世纪经济报道》报道：湖南省政法委在司法改革中为监督法院司法行为，确保司法审判的质量，出台了《湖南省人民法院质量考核评议试行规则》，其中第48条：“连续两年考核不合格并且是最后一名的法院，除通报批评外，院长应当引咎辞职或由上级法院商请当地党委，通过法定程序免除其职务。”据说这是借鉴了湖南省公安局执行质量考评之经验。我相信，此项改革的初衷和目的都是美好的，但仔细揣摩，法院是司法机关，公安局是行政机关，二者有质的区别，运作模式怎可等同呢？法院院长合格与否仅以司法质量考核的好坏高低来衡量？法院院长被免职由“上级商请当地党委”来决定？的确，长期以来，我国的司法体制存在着严重的行政化倾向，与独立行使司法权相悖。党的十八大报告提出：“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”，克服司法行政化已变得刻不容缓。

司法行政化是指司法机关在整个体制构成和运作方面与行政管理体制构成和运作有着基本相通的属性，从而使其不能独立行使司法权。行政化是我国司法机关在实际运作中长期存在的一个病疾，无论是司法机关的建制、内部机构的设置、人事管理，还是职能的行使无不带着浓厚的行政化色彩。

第一，司法机关设置区域行政化、级别行政化。我国的法院、检察院与行政机关一样具有相应的行政级别，基层法检两院属于行政的副县级，再上一级属于副市级，高级法检两院属于副省级，最高人民法院、最高人民检察院属于副总理级别，本来是国家在地方设置法院、检察院，这样一来就有了法院、检察院从属于地方的意思。

第二，司法机关被视作党委、政府的下属部门，接受同级党政机关的行政性领导。司法实践中，某些刑事案件的处理，特别是某些有疑问或者有政治影响的案件，地方行政领导明或暗的指示甚至命令，案件就“捕变不捕”、“诉变不诉”、或改判、或改变处理结果，司法机关失去公正判断、处理案件的权力，司法独立甚至“名存实亡”。正如法学家贺卫方教授所说的那样；“如果法官的头上悬着一把剑，他不仅要对法律负责，还要对其他因素负责，就会影响对法律的负责，这有悖于司法独立的原则和精神” [1]。

第三，司法机关管理体制行政化、官僚化。人事方面，我国法检两院在编的工作人员，不论是法官、检察官还是后勤服务人员，一律套上相应的行政级别，这种区分，不仅意味着所谓的政治待遇不同，“还会被理解为是素质的高低，注定了法官、检察官在法院、检察院中的服从性，进而可能影响法官、检察官对案件意见的不平等性”[2]。同时，外部交流和内部轮岗，严重违背司法规律，与司法人员应当专业化、精英化背道而驰。并且在法官、检察官招录时亦完全采用和普通公务员相同的考试制度，更多是注重人员的行政能力，而忽略了最重要的专业功底；薪酬待遇方面，法官、检察官工资亦按相应的行政级别发放，同其肩负的职责相比薪俸较低，容易滋生“人情案”、“关系案”、司法腐败等违法现象，影响司法机关的司法权威和司法公信力；经费保障方面，司法机关的经费主要还是依赖于地方财政，俗话说的好“拿人的手短，吃人的嘴短”，这种管理模式更是助长了行政干预司法。

第四，上下级法院之间监督关系被异化，演变为事实上的领导关系。在审判实践中，上级法院提前介入、挂牌督办、绩效考评等现象已见怪不怪。例如，当下级法院遇到案情比较复杂或者适用法律存在疑难的重大案件，经审判委员会讨论难以形成一致意见的时候，为求得判决的稳定，习惯于向上级法院汇报、请示。这种做法导致下级法院越来越缺乏独立审判的精神和传统，且初审法院如果在审理案件之前就已经向上级法院请示和汇报过，上级法院也作出了指示或提出了意见，那么，初审法院的裁决从某种意义上说就是二审法院的裁决，这样当事人上诉就完全失去了意义，因为上诉一般也就是“维持原判”。

第五，实行审核审批案件制，暗藏危害大。案件审核审批制是目前实践中比较常见的做法，即具体案件的最后意见通常交由检察长、院长“把关”和“审批”，案件层层把关，集体负责，表面上程序严格，而一旦发生了错案，各自应负的责任又难以分清。且这种案件审核审批制，笔者个人觉得容易使检察官、法官形成依赖心理，而少了责任感，专业素质难以提高。更为严重的是，这种做法为干预司法大开方便之门，熟谙其中之道的党政部门领导只要向院长、检察长批示某些“意见”或“打招呼”就可以对司法产生足够大的影响力，倘若也被一些动机不纯的当事人知晓，还容易滋生司法腐败的问题。

1912年中华民国成立以来，就有司法独立之规定。《中华民国临时约法》第五十一条规定：“法官独立审判不受上级官厅之干涉”；《中华民国临时约法》第五十二条规定：“法官在任中不得减俸或转职。非依法律受刑罚宣告或应免职之惩戒处分，不得解职。惩戒条规以法律定之”；《中华民国宪法》第八十条规定：“法官须超出党派以外，依据法律独立审判，不受任何干涉”。但我们的司法行政化现象依旧泛滥，究其原因是多方面的：其一，受“官本位”思想影响严重。中国五千年的传统文化和五千年的文明史里，“官本位”一直根深蒂固，“万般皆下品，惟有读书高”，“十年寒窗无人问，一朝成名天下知”，这些在小时候耳熟能详的励志口头禅，实际上就是官本位思想的真实写照。人们以官为贵，以官为尊，以官职大小衡量人的价值、成就、地位，试想若行使国家审判权、检察权的法官、检察官没有一定的行政级别，其身份怎么显示？威严怎么突出？实践中普通检察干警讯问贪污贿赂嫌疑人往往底气不足就是这个原因；其二，固有的意识形态导致司法行政化长期存在。中国古代家国合一的法制社会中，个人没有独立的法律地位，奴性十足而自由意志缺乏，这也是司法活动应有的独立性被服从性所取代的重要原因；其三，院长、检察长扮演双重角色是司法行政化之导火索。实践中，他们既承担着对具体案件的决定权，同时又是行政领导，要负责思想教育、组织管理、法制宣传以及其他一大堆日常管理事务，相较而言，司法业务更需要投入大量精力，但在实践中其反而常常被忽略。

2013年5月下旬，最高人民法院启动第二轮全国司法巡查，最高人民法院院长周强对此表示：“司法巡查制度是上届党组创建的一项对下监督的重要制度，对巡查发现的问题要抓住不放，对巡查发现的违纪线索，要送交纪检监察部门严肃查处。”对此，北京大学法学院教授、中国宪法学会副会长张千帆表示：“司法机关毕竟与行政机关不同，上级的巡查应该慎重对待，如果处理不当可能会影响各级法院的审判独立。”那么，怎样才算“处理得当”呢？笔者认为，司法权和行政权的分化并非意味着司法权天然地能够与行政权分庭抗礼，这点在苏力的《送法下乡》一书中做了非常中肯的考察和分析，“各国法院都由人组成，有财政预算和支出，必然也还有其他办公室的工作，因此，总会有其内部的行政管理事务”[3]，检察院的情形亦如此。故司法与行政的完全独立不可能也不会实现，部分融合很正常，但过度的偏离则必须及时加以纠正，否则，司法就会被行政同化，成为行政的附庸，也就没有了独立存在的价值，将混同于一般的国家机关。因此，正确把握司法独立与行政化间的界限，找到它们之间的平衡点，才能各自发挥本身的优点和特长，互相补充和完善。

其一，关于法检两院建置问题，目前通说认为应当设立独立的司法管辖区，司法管辖区制度是指一国根据自身实际状况，除最高司法机关以外将不同行政区域的法律事务交由特定司法机构处理的制度。司法管辖区制度的核心是不按行政区划设立司法机构（审判机关和检察机关），以避免行政干扰司法。该项制度最早起源于英国，并为英美法系国家和大陆法系国家借鉴和采纳，例如联邦制国家德国，其司法机构分作联邦和州两个部分，这两大体系均按司法管辖区设置法院和检察机关，拿高等法院来说，有的州有3个，有的州有1个，主要根据案件多少决定，全国有16个州，但高等法院有25个。州的初级法院、中级法院与行政区划也不相同，它由州议会决定，原则是法院设置不能离居民太远，要方便诉讼。总之，在世界范围内，无论是西方发达国家或是发展中国家，无论是司法体制未作变动的国家或是司法体制处于改革状态的国家，按司法管辖区设置司法机关（审判机关、检察机关）几乎已成为各国通例，我认为我们国家也应以司法管辖区的独立划分作为改革的突破口，使司法管辖区不与现有的行政区划重叠，在独立的司法区域内建立高级、中级和基层法检两院，使地方人民法院、人民检察院与地方行政区划脱钩。

其二，革新观念，建立司法与行政对等理念，从根本上消除司法行政化的思想根源，依法独立行使司法权。在国内法中，近代成熟的司法独立思想源于孟德斯鸠的“三权分立”制衡思想，他认为，只有在权力分立、司法独立的情况下才能够实现司法、社会的公正，保障人权，抑制腐败，更好地实现程序正义。“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权或裁判私人犯罪或争治权，则一切便都完了。”[4]根据我国宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督”（第3条第3款）；“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”（第123条）；“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”（第126条）；“最高人民法院对全国人民代表大会及其常务委员会负责，地方各级人民法院对产生它的权力机关负责”（第128条）；“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”（第129条）；“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”（第131条）；“最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”（第133条）。据此可看出，在宪法规范的权力构架下，“一府两院”在地位上是平等的，都是国家机构的重要组成部分，行使的都是国家权力，且都由人民代表大会选举产生，对其负责并汇报工作，受其监督，并不存在司法机关为行政机关下属部门的制度安排，并且外界因素无权干涉司法行为，能监督但无权介入，可建议但不能断言。只有存在意识到位这一前提，人民法院、人民检察院才有可能排除行政、政治方面的干扰，大胆、公正行使司法权，实现司法行为的权威性、独立性。另一方面，从社会大局来看，司法行政化的克服离不开全体民众的支持，努力培育公民的法律信仰是实现司法独立的长久之计。每一个公民都应增强司法独立的观念，不要下意识地将司法行为与行政行为相提并论或者把二者的性质混为一谈，因为能否彻底摒弃司法行政化已经成为中国司法改革能否深入、能否成功的关键，必须引起社会各方面的足够重视。

其三，改革司法机关管理体制。人事方面，《中华人民共和国法官法》第十八条规定：“法官的级别分为十二级。最高人民法院院长为首席大法官，二至十二级法官分为大法官、高级法官、法官”。《中华人民共和国检察官法》第二十一条规定：“检察官的级别分为十二级。最高人民检察院检察长为首席大检察官，二至十二级检察官分为大检察官、高级检察官、检察官”。我的建议是废除行政职级制，更加注重贯彻法官、检察官序列的等级制，只有这样才能有效杜绝行政管理方法和行政机关活动模式，避免司法人员热衷于职级的上升，更加热爱岗位，重视自我提升，敬业奉献。工资报酬也同步按照相应的等级发放，真正做到工资与办案业绩挂钩而与行政级别无关。至于招录工作人员方面，云南省的做法值得借鉴，云南省法检系统公务员招录考试独特之处主要体现在面试部分，以云南首创的模拟法庭方式进行，控辩双方进行情景模拟，运用所学的专业知识对某一案例进行辩论，较之普通公务员的问答式，该方法更有助于法检系统选拔出专业、优秀的人才。经费保障方面，众所周知，司法经费开支是必须支出的司法成本，是解决矛盾纠纷，维护社会稳定、促进经济发展的必要代价，属于国家预算开支的一部分，充足的经费保障是确保司法公正、高效、廉洁的重要保证。我的观点是应减少市、县两级检察机关对同级财政的依赖，克服地方保护主义的影响，从制度上保障检察机关依法独立公正地行使检察权。鉴于我国各地经济发展水平的差异及司法机关业务量的不同，目前可以实行“业务经费省级统筹，人员经费分级负担”，即由省级财政部门会同省司法机关根据司法业务工作需要，对业务经费据实预算，并以不低于全省一般性财政支出增长的速度逐年增长，而行政经费则由地方财政支付。

其四，规范上级人民法院对下级人民法院的监督。既然是独立审判，就应当是审判机关和法官独立自主作出裁判，本级法院决定不了的案件应当按照少数服从多数的原则定案，上级法院不得对下级法院正在审理的案件作出批示、批复，发现确有错误的，只能依照审判监督程序再审。但鉴于我国现行法律原则性的规定比较多，处理案件过程中的具体适用问题难以把握，允许下级法院向上级法院请示抽象性的纯适用法律方面的问题，但坚决杜绝请示具体个案。针对我国当前上下级法院审判业务关系认识混乱、审判监督指导方式不统一、案件请示报告存在争议、发回重审的标准不完善等问题，最高人民法院于2010年公布了《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，明确了上下级人民法院之间关系的性质，规定了上级法院监督下级法院的方式，对法院系统内部的请示报告制度进行了诉讼化改革，规范了发回重审的条件和原则，这是我国司法改革的一大进步。

其五，改变现有的案件审核审批制，建立完善的错案追究制度。将独立办案落实到法官、检察官个人，让法官、检察官能为司法公正而大胆的行使审判权、检察权，只服从法律，而不受内部的其他不正当干涉。同时明确法官、检察官的责任，只有这样才能最大限度的防止法官、检察官权力因过大而膨胀、腐败。目前，我国部分地区已经开始试行违法办案责任追究制，但就全国来说，还没有一部违法办案责任追究的统一立法，因此，建议对违法办案责任追究制的有关内容尽快以立法的形式作出详细规定，明确规定其范围、界定标准、责任及归责原则、责任划分标准、追究的程序等等。只有这样，在对法官、检察官的违法办案行为进行追究时才有法可依、便于操作。

总之，司法行政化在我国的司法进程中是一个非常大的阻碍，如何消除司法行政化的影响、实现司法公正是一个迫切的课题，加之中国复杂的国情，真正意义的司法独立不是一朝一夕就能完成。年初，香港信报传出消息，称中央正讨论会商，有望年内先从上海、天津、重庆、深圳等四城市开始，作为首批试点司法独立的特区。按中纪委相关人士的话说，主要是将纪委和司法的线条，从地方党委和政府独立开来，变成单线条的，中央垂直管理系统，中央管党纪，两高管司法，更有利于中央的团结管理。类似消息的出现，意味着我们的呐喊得到回应，相信中国的司法行政化改革终究有一天会上路，希望一切以良好的目标和意图开始的试点、改革，都能以预期的美好效果告终。

参考文献：

[1]  贺卫方.中国司法管理体制的两个问题 [J]. 中国社会科学. 1997 (6).

[2]  张明乃  陆福兴.  司法行政化对司法公正的危害. [A]. 湖南农业大学学报（社会科学版）第五卷第六期.

[3]  苏力.送法下乡——中国基层司法制度研究[M]. 中国政法大学出版社，2000. 61, 66.

[4]  孟德斯鸠. 论法的精神. 上册. 商务印刷馆. 1961. 第154页.